3月中旬，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（下文简称“十五五”规划纲要）对外发布，未来五年我国经济社会发展蓝图随之公布。
“十五五”规划纲要明确了，未来五年经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障等主要预期目标，并对建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强、建设强大国内市场、加大保障和改善民生力度等重点工作进行部署。
如何推动“十五五”时期经济增长保持在合理区间？如何实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平？如何加快制造强国建设？如何破解当前“供强需弱”的局面？如何推动居民消费率明显提高？如何进一步增强社会保障体系的可持续性？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了国务院发展研究中心原副主任刘世锦。
近日，由刘世锦编著的新书《前瞻“十五五”》对外出版。刘世锦表示，“十五五”时期要从原有的增长框架中走出来，确定新框架，其基本线索是经济增长由“以投资和出口为主驱动”转向“以创新和消费为主驱动”。
刘世锦表示，当前中国经济面临的诸多问题，包括价格低位运行、部分地方债务负担较重等，都是终端需求不足派生出来的。要稳住并扩大终端需求，关键要提振居民消费。低收入群体是“十五五”时期提高居民消费率的重点，要通过提高可支配收入、增强社会保障等措施，释放他们的消费潜力。
（国务院发展研究中心原副主任刘世锦，受访者供图）
识别并利用好新格局下的增长优势
《21世纪》：“十五五”规划纲要明确，“十五五”时期国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出，为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础。未来五年怎样的经济增速是合理的？
刘世锦：中国式现代化的增长目标，是到2035年基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值达到中等发达国家水平。
要推动实现这一目标，中国人均收入水平大致要上三个台阶：第一，人均收入达到1.4万美元，进入高收入国家行列；第二，人均收入达到2万美元左右，进入发达国家行列；第三，人均收入达到3万-4万美元，进入中等发达国家行列。
中国是一个超大型经济体，内部发展不平衡的问题突出，我们仍然可以争取未来5-10年的中速增长。“十五五”时期，中国经济需保持中速增长，力争GDP实际增速在5%左右，同时要使GDP名义增速高于实际增速，人民币汇率保持稳定，并稳中趋升，这样有助于未来预期目标的实现。
《21世纪》：中国到2035年人均GDP达到中等发达国家水平，有哪些潜力和优势？
刘世锦：中国经济增长的内外部条件已经发生重要变化，识别并利用好新格局下的增长优势尤为重要。我认为，需要重点关注三方面优势。
第一是追赶潜能优势。现阶段中国人均收入水平超过1.3万美元，要达到中等发达国家人均收入3万-4万美元的水平，还有2万美元左右的增长潜能。发挥这种潜能，主要靠消费结构升级带动的服务业发展、传统制造业和农业的转型升级等。在目前不确定、难预料因素增多的环境下，这部分增长潜能的确定性较强，可以争取以较低成本、较短时间实现较大幅度的增长。
第二是新技术革命优势。在工业革命以来的历次人类技术革命中，中国往往是后来者，且与先行者差距较大。这次以数字技术和绿色技术为重点的新技术革命，对中国而言是一种全新的体验，因为中国在部分领域与先行者处于并跑或领跑的位置，开始踏入全球科技进步前沿的无人区。
第三是超大规模市场经济优势。4亿中等收入群体是一个巨大的消费市场，未来更是有潜力将中低收入群体中的大部分逐步转为中等收入群体。巨大的消费规模及潜力，有助于推动形成相对完整的产业体系和供应链。中国市场也能容纳更多大企业的相互竞争，以及更大范围的知识传播、人才交流、基础设施共享、产业集聚、规模经济等，进而形成更具活力和效率的创新生态。超大规模市场也具备更好的应对外部冲击的能力。
制造强国建设要提升技术含量
《21世纪》：“十五五”规划纲要提出，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。如何保持制造业合理比重？如何加快制造强国建设？
刘世锦：中国制造业发展到现阶段，也面临着劳动力、土地等生产要素成本上升的压力，部分产业向海外转移，有人担忧中国会重蹈发达国家产业空心化的问题。事实上，中国依然存在较大的区域发展不平衡的问题，产业从发达地区向欠发达地区转移仍有空间。同时，中国人口规模显著大于美国，即使出现产业外流，留在国内的制造业体系仍可保持较高的完整度。另外，人工智能和机器人技术的快速发展，能一定程度上降低企业生产成本。
由制造大国到制造强国，重点要持续提升在全球产业链、价值链中的位置，提高劳动生产率、全要素生产率、行业增加值率。制造业增加值占GDP的比重要保持在合理水平，不能下降过快。需要指出的是，制造业由大到强的重点，是提升与制造业相关的生产性服务业，这些领域为知识密集和高附加值领域，包括研发设计、物流与供应链、金融、信息技术、人力资源、市场销售、教育科研等。
制造业与生产性服务业相互融合，制造业服务化、服务业制造化，就是制造业由大到强逐步升级的过程。随着生产性服务业发展，制造业的比重还会有所下降，因此更适宜的指标是“制造业+相关生产性服务业”的比重。当前，中国制造业和生产性服务业占GDP的比重均接近30%，相加后与美国相近，但是生产性服务业中的知识技术密集度、附加值等还是低于美国。
在全球化背景下，美国发展面对的突出问题，不是低技术含量和低附加值制造业的流出，而是无法解决产业流出后的社会不平等问题。我们对此要有清醒认识，不要混淆中国制造业转型升级的正确方向。
以创新和消费为主的增长新框架
《21世纪》：你提出，“十五五”时期中国经济增长需要有新的框架。新框架大概是什么样的？
刘世锦：中国经济在经历30多年高速增长后，2010年之后逐渐转入中速增长。相对应的，中国经济增长的约束条件由供给不足转向需求不足，也就是“供强需弱”。
从逻辑上来说，解决需求侧问题较解决供给侧问题相对容易，但是并非没有难度。现阶段中国面临的消费不足，属于结构性偏差。这与城镇化水平和质量滞后、基本公共服务水平内部差距大、长期以来形成的“重投资轻消费”政策导向等因素深度绑定，试图在短期内解决并不现实。
从国际比较的角度看，中国人均收入超过1万美元，但是尚未跨过世界银行划定的高收入经济体门槛。从国际经验看，这是一个特殊的不稳定阶段。“十五五”时期是中国经济增长跨越高收入国家门槛，并为基本实现社会主义现代化夯实基础的关键时期。
“十五五”时期要从原有的增长框架中走出来，确定新框架，其基本线索是经济增长由“以投资和出口为主驱动”转向“以创新和消费为主驱动”。新框架的确立还有很大不确定性，需要大量探索和试错，要发挥地方、企业和个人改革开放的积极性和创造性，力争以较低成本、不太长的时间稳步跨入高收入经济体门槛。
《21世纪》：当前“供强需弱”背后的主要原因是什么？
刘世锦：经济增长动能可以从两个维度来观察，一个维度立足供给侧，可称之为增长的高度；另一个维度立足需求侧，可称之为增长的宽度。
从供给侧看，推动增长的是提升效率，具体方法包括技术引入和推广、组织管理方法改进、体制和制度变革、对内对外开放等，所有引入生产要素和改进要素组合利用的方法都可列入其中，结果是促进了产出增长。
所有的供给都要有需求相对应，经济循环才能形成。在需求侧，我们所关注的不仅是总量或平均水平上显示的需求，更重要的是不同收入水平的需求者对供给侧产出的实际需求分别是多少。收入差异产生的原因包括收入、财产、人力资本、发展环境、再分配等。政策目标是以人为中心，以提高全体人民的福祉为出发点和归宿点，使尽可能多的人通过可能途径公平地分享供给侧的产出。
从经济增长的循环过程看，增长的高度决定了可能达到的增长速度，而实际达到的增长速度则是由增长的宽度决定的。
在需求侧，我们引入了一个“终端需求”（GFP）的概念，就是GDP中减去生产性投资后剩下的部分，包括消费和非生产性投资（或称为消费性投资），后者主要是与居民相关的房地产、基础设施建设以及部分服务业投资，这些才是真正意义上的最终产品。
过去相当长的时间里，我国房地产和基建保持高速增长。近几年来，房地产市场持续调整，基建投资增速也在回落，原先被掩盖的消费结构性偏差愈发明显，成为终端需求的突出短板。当前中国经济面临的诸多问题，包括价格低位运行、部分地方债务负担较重等，都是终端需求不足派生出来的。
要稳住并扩大终端需求，要大力提振居民消费，在产能不足的领域进行有效投资，深化结构性改革，提升和释放经济增长潜能。
提高城乡居民基础养老金很关键
《21世纪》：“十五五”规划纲要提出明确目标，要推动居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强。为何说我国消费存在结构性偏差？要如何大力提振消费？
刘世锦：我国需求不足不是投资不足，主要是消费不足。现阶段我国消费占GDP的比重较国际平均水平有20个百分点左右的差距。
要明确当前消费不足的重点。首先，商品消费仍有提升的空间，但主要是服务消费不足，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等发展型消费不足。第二，城市居民面临教育、医疗、保障性住房的压力，但是消费缺口最大的还是农村居民，重点是3亿农民工、近2亿进城农民工。第三，要推进以人为中心的新型城镇化以及城乡融合发展，通过结构性改革来找到破题之道。
大力提振消费，要推进系列结构性改革，包括提升基本公共服务水平、提升城市化质量、优化收入分配、调整长期以来形成的“重投资轻消费”的政策导向等。比如在收入分配方面，适度缩小收入差距，将基尼系数降至0.4以下；推进中等收入群体倍增计划，将中等收入群体从目前的4亿人扩至8-9亿人，形成中等收入群体占多数的社会收入分配结构。在财税体制改革方面，建议增加收入和财产环节的税收，让更多财产成为地方政府的“税基”，同时增强对各类财产产权的保护。
低收入群体是“十五五”时期提高居民消费率的重点，他们消费倾向较高，需要通过提高可支配收入、增强社会保障等措施，比如以提高低收入群体的养老金水平为突破口，释放他们的消费潜力。
《21世纪》：“十五五”规划纲要提出，逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜；做优做强社会保障战略储备基金，继续划转国有资本充实社保基金等。为何要强调重点向低收入群体倾斜？随着我国老龄化的加深，要如何提升养老金的可持续性？
刘世锦：人社部数据显示，2024年底全国基本养老保险参保人数为10.7亿人，其中城乡居民基本养老保险覆盖5.4亿人，占全国参保人数的一半左右；养老金领取人数约1.8亿人，其中95%是农村居民，是现阶段养老金收入较低、规模最大的部分。
立足全局和长远的改革，最终会使全体社会成员获益。我国终端需求不足，主要是中低收入阶层消费不足，导致物价低位运行、国民经济循环不畅，近三年来我国经济实际增速均低于名义增速。通过改善低收入群体的收入状况，提振他们的消费，改善宏观经济运行，促使更多群体收入的增长，会让所有人都受益。
提高城乡居民基础养老金，它不仅仅是个民生问题，同时也是短期稳增长的重要举措。城乡居民基础养老金水平偏低，不仅直接影响领取者的消费能力，还直接或间接影响正在缴费的3.6亿人和有养老负担的年轻群体的收入和消费预期。
建议在“十五五”时期，分两个阶段，通过将“两个十万亿”的国有权益资本划拨社保基金并进入资本市场运作、短期财政补贴和完善长期缴费制度等多措并举的方式，建立起覆盖全民、满足基本生活需求、城乡居民差距逐步缩小的养老保障体系，争取到2030年城乡居民养老金水平达到每月1000元左右。
初步估算，这项改革可累计新增养老金收入5.2万亿元，新增需求8.3万亿元，“十五五”时期每年大致拉动GDP增长0.3-0.5个百分点左右 。在目前诸多消费刺激政策措施中，这项改革对拉动经济增长的效果应该是居前的，对扩消费、稳增长将起到重要作用。
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